Snaha Európskej únie (EÚ) o silný a jednotný hlas v zahraničnej a bezpečnostnej politike podlieha súhlasu všetkých členských krajín od jej vzniku v roku 1992 až do súčasnosti. Napriek tomu, že sa v rámci Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP) podarilo počas dekád jej fungovania dospieť k množstvu nových iniciatív a posunov, závislosť na jednomyseľnom rozhodovaní pretrváva.

Darmo by sme hľadali inú politiku EÚ, o ktorej sa tak často hovorí ako o neefektívnej či neakcieschopnej. Politická a akademická debata o výhodách či nevýhodách súčasného inštitucionálneho a rozhodovacieho nastavenia je evergreenom konferencií či policy paperov na tému zmeny fungovania európskeho projektu. Veľa nových riešení sa pritom vymyslieť nedá. Najčastejšie sa preto hovorí o zmene spôsobu hlasovania z jednomyseľnosti na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou, čo by malo odstrániť dôvody, pre ktoré sa o SZBP referuje ako o pomalej a neefektívnej.

K dlhodobým dôvodom pre posun v zahraničnej a bezpečnostnej politike sa však pridali ďalšie, ku ktorým viedli niekoľké udalosti uplynulých rokov. Brexit, administratíva Donalda Trumpa v Spojených štátoch amerických či vojna na Ukrajine výrazne premenili bezpečnostnú situáciu a politickú atmosféru, v ktorej sa EÚ nachádza a s ktorou sa musí vysporiadať tak, aby bola schopná prežiť a robiť to, pre čo bola vytvorená – zabezpečiť mier a jednotu medzi európskymi krajinami.

Právo veta v zahraničnej politike EÚ: dobrý sluha ale zlý pán?

Exkurz do histórie európskej integrácie ukazuje, že vytvorenie SZBP pod hlavičkou Únie (pozn. Európskeho spoločenstva do roku 1993) bolo v prevažnom množstve prípadov zamýšľané formou medzivládnej spolupráce, čiže s hlavným slovom členských štátov. Tieto úvahy sa pretavili do reality v roku 1992, kedy podpisom Maastrichtskej zmluvy (Zmluvy o EÚ) oficiálne vzniká SZBP ako jednotná zahraničná a bezpečnostná politika. Ani niekoľko ďalších zmien primárneho práva EÚ (napr. Lisabonská zmluva) neprinieslo obrat v rozhodovacom postupe a SZBP preto zostáva do dnešných dní politikou s potrebným súhlasom všetkých členských štátov. Inak povedané, každý štát môže blokovať návrhy vďaka právu veta.

Právo veta na jednej strane komplikuje rýchlu európsku odpoveď na dianie vo svete. Ako príklad slúži dianie vo Venezuele v roku 2019, kedy EÚ kvôli nesúhlasu Talianska nedokázala vydať spoločné stanovisko uznávajúce opozičného lídra Juana Guaidóa ako dočasného premiéra. 

Po začiatku ruskej invázie na Ukrajinu vo februári 2022 sa EÚ pozoruhodne zomkla a v prvých týždňoch blokovanie konsenzuálnych rozhodnutí na podporu Ukrajiny prakticky neexistovalo. To sa však zmenilo pri šiestom sankčnom balíku, kedy tradičný „trouble-maker“ Maďarsko zadržiavalo prijatie sankcií na dovoz ruskej ropy a v blokáciách pokračovalo takmer pri každom ďalšom balíku sankcií.

Nutnosť súhlasu každého štátu s rozhodnutím v zahraničnej politike má však aj svojich zástancov. Od nich zaznievajú argumenty, že práve jednomyseľnosť v zahraničnej politike posilňuje jednotu celej Únie. Tento naratív presadzoval napríklad končiaci predseda Európskej rady Charles Michel. Obhajcami práva veta sú aj niektoré malé členské štáty, ktoré si týmto zabezpečujú vplyv v zahraničnej a bezpečnostnej politike. Postoj Maďarska, Rakúska či Cypru je založený na ochrane národných záujmov, pričom sa domnievajú, že zrušenie práva veta by tieto záujmy ohrozilo.

Štatistiky ukazujú, že medzi rokom 2016 a septembrom 2022 bolo v zahraničnej a bezpečnostnej politike veto použité celkovo 30-krát. Z toho až 18-krát za „záchrannú brzdu“ údajných národných záujmov zatiahlo Maďarsko, nasledované Gréckom (4x) a Cyprom (2x). 

Argumentu o ochrane národných záujmov je možné rozumieť v  prípadoch, ak sa jedná napríklad o dodávky energetických surovín, aby občania mohli „kúriť a svietiť.“ Z tohto dôvodu sa napríklad doteraz neuvalili sankcie na dovoz jadrového paliva z Ruska. Pri pohľade na vetovanie spoločného postoja EÚ voči bezpečnostným postupom Číny v Hongkongu alebo úspešnej snahy o odstránenie hlavy ortodoxnej cirkvi patriarchu Kirilla zo sankčného zoznamu sa natíska otázka, či Maďarsko týmto spôsobom stále chráni svoj národný záujem, alebo len úmyselne podkopáva akcieschopnosť EÚ.

Presadzovanie a ochrana národných záujmov je prirodzeným atribútom medzinárodnej politiky a aj samotnej EÚ, pretože stále zostáva spoločenstvom štátov a nie je federáciou s plne centralizovanými kompetenciami a rozhodovaním. Napriek tomu sa pri opakovanom a zdanlivo nie nevyhnutnom zneužití veta čoraz častejšie objavujú výzvy na jeho odstránenie, čo by malo dopomôcť k dobudovaniu efektívnejšej SZBP EÚ. 

Vo veľkej väčšine prípadov sa apeluje na zmenu rozhodovania v Rade EÚ z jednomyseľnosti na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou. V rámci nej musí s návrhom súhlasiť 55% členských krajín reprezentujúcich aspoň 65 % obyvateľov Únie. Polemika o zmene spôsobu hlasovania však nie je oddelená od iných súčastí SZBP, o ktorých sa vedú úplne nové debaty a v ktorých sa procesy reálne menia. Bez nasledujúcich aspektov európskej bezpečnostnej a obrannej politiky by totiž nedošlo k  k serióznym úvahám o modifikácií rozhodovacieho procesu.

Bezpečnosť a obrana ako priorita politikov a občanov

Ako to už s bezpečnosťou v EÚ chodí, mnohé sa zmenilo po začiatku agresie Ruska na Ukrajine vo februári 2022. Konflikt poslúžil ako katalyzátor zmien v celom spektre SZBP, no najmä tom bezpečnostnom, pod ktorý spadá aj obranná politika so skratkou SBOP (spoločná bezpečnostná a obranná politika). Ustanovenie vojenskej asistenčnej misie EUMAM Ukraine na území členských štátov, či financovanie smrtiacich vojenských systémov pre Ukrajinu, v oboch prípadoch prvýkrát v histórií, sú len dva z mnohých príkladov prerodu SZBP.

Na druhú stranu, politici a političky k vyhláseniam na zmenu hlasovacieho systému v zahraničnej politike impulz v podobe ruskej imperiálnej vojny nepotrebovali. Od roku 2013 do 2022 sa objavilo až 25 takýchto výziev či už z úst predsedov Európskej komisie Jean-Claude Junckera a Ursuly von der Leyen alebo v podobe francúzsko-nemeckej Mesebergskej deklarácie. Jednotlivé vyhlásenia sa mierne líšia, ale idea za nimi zostáva rovnaká – spraviť z EÚ silnejšieho hráča vo svete pomocou efektívnejšieho rozhodovania.

K ďalšiemu posunu v SZBP sa vyjadrili aj občania a občianky EÚ. Tí sa počas Konferencie o budúcnosti Európy (KOBE), sérii diskusií medzi občanmi všetkých členských krajín o návrhoch na zlepšenie života v Únii, zhodli na potrebe posilniť hlas EÚ vo svete zmenou jednomyseľného hlasovania na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou. 

Niektorými z ďalších návrhov sú posilnenie kompetencií EÚ v obrane a bezpečnosti, napríklad v kyberbezpečnosti alebo väčšie právomoci pre Vysokého predstaviteľa pre SZBP. Dlhodobá je aj podpora európskej verejnosti pre spoluprácu členských štátov v oblasti SBOP. V prieskume Eurobarometer z jari 2024 vyslovilo podporu spoločnej európskej obrane a bezpečnosti až 77 % občanov EÚ, pričom na podobnej úrovni sa drží od roku 2004. Pri otázke na oblasti, v ktorých by mala Únia vyvinúť najviac spoločného úsilia v najbližších piatich rokoch, sa bezpečnosť a obrana stala tou najdôležitejšou pre občanov EÚ.

Táto priorita tak jasne odráža geopolitickú situáciu, v ktorej sa Európa nachádza a je žiadúce, aby aj občania vyjadrovali podporu väčšej spolupráci v oblasti obrany a bezpečnosti. To sa následne podpísalo aj pod priority EÚ, ktoré si po júnových eurovoľbách stanovili lídri členských štátov na ďalších päť rokov. 

V dokumente s názvom Strategická agenda 2024-2029 je jednou z troch priorít aj „silná a bezpečná Európa,“ ktorá zahŕňa navyšovanie obranných rozpočtov členských štátov a obranných kapacít alebo aj pokračujúcu podporu Ukrajiny. Vyzerá to tak, že silnejšia úloha obrany sa pretaví aj do nového postu eurokomisára pre obranu v budúcej komisii Ursuly von der Leyen, ktorá ešte musí byť potvrdená hlasovaním v Európskom parlamente. Aj napriek skepse voči reálnym kompetenciám to vyjadruje posun vo vnímaní bezpečnosti a obrany ako dôležitej témy na celoeurópskej úrovni. 

Skutočný vplyv nového komisára či komisárky bude totiž limitovaný faktom, že kompetencie v obrane a bezpečnosti sú takmer výlučne záležitosťou členských štátov a bude mať teda nanajvýš koordinačnú úlohu napríklad pri spoločných nákupoch zbraňových systémov. Inými slovami bude šetriť náklady na zbrojenie, ale rozhodne nebude môcť prikázať štátom, aby si zaobstarali určitý typ techniky alebo začali vyrábať konkrétny typ munície.

Zmeny sa dejú

Z analýzy vyplýva, že podnetov pre robustnejšiu, akcieschopnejšiu a efektívnejšiu SZBP sa za posledných pár rokov nazbieralo viac než dosť. Je to výsledok kombinácie dlhodobých diskusií o zmene hlasovania v otázkach zahraničných vecí a bezpečnosti a  radikálneho prerodu bezpečnostného prostredia Európy v dôsledku vojny na Ukrajine.

Pozorujúc zmeny v obrane a bezpečnosti EÚ, možno konštatovať, že posuny sa dejú aj napriek právu veta a napriek neochote politikov meniť rozhodovací spôsobov v zahraničnej politike. To však neobstojí ako argument, aby sa nepokračovalo v ďalšom tlaku na túto konštantnú premennú tak, ako to spravilo deväť krajín EÚ v roku 2023, keď vytvorili tzv. skupinu priateľov hlasovania kvalifikovanou väčšinou. Niektoré členské krajiny si uvedomujú, že tento krok môže spraviť SZBP oveľa efektívnejšou, akcieschopnejšou a dôveryhodnejšou.

Spôsobov na zmenu je viacero. Komplexná reforma práva EÚ by vyžadovala usporiadanie medzivládnej konferencie a jej súčasťou by boli aj ďalšie hlboké zmeny vo fungovaní Únie, zdá sa preto ako najmenej pravdepodobná. Ako však už bolo spomenuté, súčasné texty ponúkajú možnosti napríklad cez tzv. pasarelle clause, na základe ktorej by členské štáty mohli zmeniť rozhodovanie v určitých oblastiach SZBP, napríklad pri vysielaní civilných misií alebo uvalovaní sankčných balíkov. 

Táto možnosť je aj najčastejšie akcentovanou, jej priechodnosť skúmalo české predsedníctvo v Rade EÚ v druhej polovici 2022. Ďalšou možnosťou je aj častejšie využívanie konštruktívnej abstinencie, teda zdržania sa hlasovania v otázkach, s ktorými má členský štát problém. Tým sa na jednej strane vyhne povinnostiam vyplývajúcim z prijatých záverov, ale zároveň nebráni ostatným krajinám k dosiahnutiu spoločného rozhodnutia. 

Návrhy na zmeny zároveň zahŕňajú aj opatrenia pre tie členské štáty, ktoré sa obávajú o ohrozenie národných záujmov. V tejto súvislosti sa spomína mechanizmus tzv. záchrannej brzdy, vďaka ktorému by členský štát mohol zamedziť prijatiu záveru, ktorý by ho poškodzoval.

Pri otázke zrušenia jednomyseľnosti sa vždy diskutuje otázka straty suverenity. Toho sa však netreba báť, pretože jej súčasťou je spolurozhodovanie o spoločných prioritách celého európskeho bloku tak, aby vyhovovali národným záujmom. Ak to dokážeme robiť v 95 % európskych politík, prečo by tá zahraničná mala predstavovať problém, či už pre Maďarsko, Cyprus alebo aj Slovensko?

Naviac, aj v politikách, v ktorých sa rozhoduje kvalifikovanou väčšinou sa diplomati členských štátov vždy snažia o konsenzuálne prijatie záverov. Neexistuje preto žiaden predpoklad, že v zahraničnej a bezpečnostnej politike by tomu bolo inak. Naopak, problémom je, ak sa dobrovoľne vzdávame tejto možnosti, čo robí pravidelne Maďarsko a Slovensko sa svojim prístupom v posledných mesiacoch k nemu nebezpečne približuje.